论违法建筑关联民事纠纷的处理
 
陈超

    引言

　　违法建筑的界定和处理，是城市市容建设管理的难点，也是牵涉到公民切身利益和城市远景规划发展目标的一大焦点问题。违法建筑因其建设的非法性，决定了其权利的瑕疵性和问题的特殊性，司法实务和理论界对违法建筑关联民事纠纷的处理存在颇多分歧和争议。为正确界定违法建筑，妥善处理好相关民事纠纷，本文拟结合实际案例，对违法建筑关联的拆迁、租赁、侵权等民事纠纷，作一些粗浅的分析和探讨。

　　一、违法建筑关联民事纠纷实例及处理争议

　　（一）违法建筑拆迁补偿纠纷实例及处理争议

　　[案例一] 1987年，施某应A市五中邀请，自筹资金回填A市五中校园内一口水塘创建了校办企业A市金属结构厂，并承包经营。A市金属结构厂土地使用权属A市五中，厂房未取得规划许可，未办理产权证书。2005年，A市钢铁公司扩建需要征用A市五中全部场地，给予了A市五中整体拆迁补偿（含A市金属结构厂在内）。A市五中为向A市钢铁公司交付土地，遂要求A市金属结构厂腾让场地，施某则要求A市五中给予拆迁补偿。双方产生纠纷，诉至法院。

　　对本案的拆迁补偿问题处理有三种意见：其一，不予补偿。施某建盖的A市金属结构厂房屋无产权证书，系违章建筑。根据我国《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条规定：“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”其二，按拆迁补偿标准补偿。“违章建筑”仅仅表示他的建筑违反了地方政府的相关规定，而地方政府并非立法机关，政府文件也并非国家法律。认定是否是公民的合法财产必须要依照国家的相关法律规定。因此违章建筑也是公民的合法财产。而既然是合法财产，便应给予补偿。其三，适当补偿。适当补偿无明确法律依据，故对于补偿的依据和标准等很多具体问题，均存在争议。

　　（二）违法建筑租赁纠纷实例及处理争议

　　[案例二] A区食品加工厂于1993年未经审批即在本厂内自建盖一职工宿舍楼自用，后因停产闲置于2001年1月租赁给本厂职工张某经营茶楼，约定月租金2000元，租期三年。合同到期后，A区食品加工厂欲终止合同、收回楼房，但张某拒不腾让，后又以该房为违章建筑为由拒交租金。2006年11月，A区食品加工厂将张某诉至法院，请求法院判令被告张某交纳所欠租金22000元，并返还房屋。

　　对本案的处理有三种意见：其一，合同有效，支持原告诉请。我国《合同法》没有规定出租人是出租物的所有权人，违法建筑人基于对建筑物的占有而享有使用、收益权能，因此违法建筑人可以把建筑物出租而获得收益。其二，合同无效，收缴租金，被告搬出租赁房。主要理由是：1、我国《城市房地产管理法》第52条明确规定了租赁合同的出租人应该是出租物的所有权人，而且我国《城市房屋租赁管理办法》和一些地方性法规都规定了违法建筑不得出租，所以违章建筑的租赁合同应认定为违反法律强制性规定的无效合同。2、违法建筑人并非违法建筑的所有权人，因此不享有租金给付请求权。3、对于违法建筑租赁合同，人民法院支持了原告租金诉请就等于承认了合同效力，同时也就等于承认了违法建筑的合法性，故应依据《民法通则》第130条的规定对租金认定为非法活动所得予以收缴。4、原告返还房屋的诉讼请求不能得到法院支持，但合同终止后，被告张某既非该房的产权人，也非承租人，继续占有该房没有法律依据，应判令搬出。其三，合同无效，按核定标准给付租金，被告返还房屋。理由是：1、违法建筑租赁违反了《中华人民共和国民法通则》第58条第一款第（五）项的规定，系“违反法律”的无效合同。在无效合同中，出租人无疑不能按约定获得租金。2、《中华人民共和国民法通则》第61条规定，民事行为只有双方恶意串通，损害了家的、集体或者第三人利益的，才应追缴。违法建筑出租人的出租行为并没有损害国家、集体或第三人利益，故对其租金不应收缴。同时根据无效合同应互相返还财产的规定，张某应将房屋返还给出租人。3、张某实际使用了租赁物，不支付租金但应支付使用费，使用费的数额不能参照双方约定的租金标准支付，以区别于有效合同，实践中可以房管部门核定的租金标准给付。

　　（三）违法建筑侵权纠纷实例及处理争议

　　[案例三] 甲与乙系一楼邻居。2005年6月，乙在两家共用通道处搭建一车库。甲认为该车库影响通行，要求乙拆除。乙不拆。有关部门在接到甲举报后，认定该车库为违章建筑，限期拆除。乙逾期未拆。后甲、乙发生纠纷，甲一怒之下，将该车库拆毁。乙以甲侵犯其财产权为由诉至法院，要求甲赔偿全部损失。

　　对本案的处理有四种意见：其一，驳回乙的诉请。乙车库系违章建筑，乙对该车库不享有合法权益，且乙车库已在限拆范围，并影响了被告通行，被告的毁损拆除行为具有合法理由，具有排除妨碍性质，不应承担责任。其二，支持乙的诉请。拆除违章建筑是行政执法行为或人民法院的强制执行行为，其合法主体只能是政府主管部门或人民法院，公民甲无权实施拆除违章建筑行为。其三，部分赔偿乙的损失。乙对违章建筑车库不享有合法权益，但对该车库的建筑材料享有合法权利，故应赔偿乙的建盖车库建筑材料损失。其四，部分补偿乙的损失。乙基于违章建筑取得的利益系非法利益，不受法律保护。甲的拆毁行为属不当行为，应给予乙适当经济补偿。因此应驳回乙要求甲赔偿的诉请，由甲给予乙部分经济补偿，具体补偿金额可参照被毁坏的房屋建筑材料价格的三分之一确定。

　　二、违法建筑的界定

　　违法建筑，又称为违章建筑。“违章建筑”一词作为一种法律术语早在1980年4月国务院《批准中央气象局关于保护气象台站观测环境的通知》中即出现过。而“违法建筑”的首次出现是在1990年4月1日起实施的《城市规划法》第四十条中。笔者以为，目前两种称谓可以通用，没有必要刻意区分，只不过在行政领域多习惯称为“违章建筑”，而在司法领域多习惯称为“违法建筑”而已。但也有人认为两者不同，应加以明确区分。如王才亮先生认为：“违章建筑是指违反各种制度规定的建筑物和构筑物”；“违法建筑是指违反法律、法规的规定而建造的建筑物和构筑物”，是狭义的违章建筑。何福平、詹文天等人则与王才亮先生持相反意见。

　　本文所探讨的“违法建筑”范围，显然应不包括违反法律、法规之外的政府规章和各种制度所建造的建筑物和构筑物。主要理由有两点：其一，城乡建设的行政许可，在《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律、法规中均有明确规定。根据《行政许可法》的规定，法律、行政法规已设定行政许可的，地方性法规及政府规章已无必要再就相同事项设定行政许可。故若当事人的建设行为不违反法律和行政法规的规定，而只是违反了地方法规、政府规章和各种制度所建造的，就不应当认定为违章建筑。其二，根据依法行政、合理行政及法无授权即禁止的行政法原则，在法律上未对违章建筑作出明确的界定前，行政机关不得对违章建筑作扩大解释，以损害当事人的权益，特别是在拆迁、征迁等行政执法活动中，更应该对违章建筑应作严格意义上理解。
　　在司法实践中，很多人将违法建筑理解为未取得主管部门许可建设、未办理权属证书的一切建筑物，结合《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条规定又认为，所有未取得主管部门许可建设、未办理权属证书的建筑物均应无偿拆除。笔者以为此观点有失偏颇。理由如下：其一，将此话反向理解，凡取得主管部门许可建设、已办理权属证书的建筑物应均为合法建筑。那么，如果是采用欺骗手段取得主管部门许可建设并办理了权属证书之建筑物，是否也能称为合法建筑呢？其二，我国的规划机关是1974年成立的，《规划法》是1990年施行的，在《规划法》施行之前或在规划部门都没有成立的情况下，如何取得规划许可？如果未取得规划许可建设、未办理权属证书的一切建筑物均为违法建筑，那么，我国的天安门、人民大会堂，都没有建设用地规划许可证、房屋产权证，是否都是违法建筑呢？答案无疑是否定的。可以说，上述认定违法建筑的观点是一个社会理念，而不是一个严格的法律概念，在司法实践中应当慎用。

　　对于“违法建筑”概念的准确把握，由于目前我国尚无专门立法，缺乏统一标准。根据笔者的个人理解，对于违法建筑的界定可着重考虑以下几方面因素：

　　（一）界定的对象范围。应包括建筑物和构筑物两种，具体可分为如下几方面：1、未经公房产权所有人同意的违章搭建。如：在阳台上搭设的建筑物、构筑物。2、未经规划管理部门许可的建筑物、构筑物。如：房屋屋面升高的建筑物物。3、占用道路（包括人行道），未经公安部门、规划管理部门批准或虽经批准但逾期未拆除的建筑物、构筑物。4、未经公房产权所有人同意，未取得《建筑工程规划许可证》的房屋加层。6、妨碍公共安全和交通的违章建筑。7、其它违反法律、法规规定建造的建筑物、构筑物。

　　（二）界定的主体。对违法建筑的认定和处理是是行政主管部

　　门的职责和权限，其他任何公民、法人、个人，包括人民法院均无权认定和处理。另外，违法建筑不是由规划或土地部门统一认定，而是要根据违法建筑的性质分别由土地、规划、房屋、公安等相应行政主管部门在各自的权限范围内认定。

　　（三）界定的标准。可从如下几方面综合把握：1、时间界限。以1990年《城市规划法》为界限，之前的一般可通过令其补办产权登记手续等使其成为合法建筑；之后的原则上均应认定为违法建筑。2、建筑用途。为生存、生活自用的，从宽认定；为商业及赢利目的建盖并使用的，要从严处理。3、地域范围。处于交通、消防要道或重点工程建设范围，对城市规划、交通、卫生、消防安全有严重影响或危害公共利益的，从严认定。4、建造状况。对材料合格、建造规范、结构合理的建筑物，可相对从宽认定；反之，随意搭建，材料不合格，结构不合理，甚至是危房的，要从严认定和处理。

　　三、违法建筑关联民事纠纷的处理

　　（一）违法建筑拆迁补偿纠纷的处理

　　2001年11月1日起施行《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定的行政处理前置程序，决定了人民法院不能直接受理违法建筑拆迁补偿纠纷，而只能通过行政诉讼程序来实现对违法建筑拆迁补偿纠纷的间接司法审查。笔者以为，正确处理违法建筑拆迁补偿纠纷的前提是要准确界定和理解《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条“拆除违章建筑不予补偿”规定的涵义。

　　我国从上个世纪八十年代开始规定对违法建筑不予补偿，当时该政策的出台有特定历史背景。笔者认为，《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条“拆除违章建筑不予补偿”规定的准确涵义应是：在城市房屋拆迁过程中，拆除依法应当拆除的、违反法律和行政法规规定而建设的建筑物和构筑物的，不予补偿。由此，我们可以进一步得出结论：对城市违法建筑的处置，并非全部拆除不予补偿，而是应当根据具体情况分别进行处理：对依法应当拆除的，予以拆除并不予补偿；对于“拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续”，补办手续之后则应按合法建筑给予补偿；对由于历史原因造成的手续不全房屋，如果在拆迁前确实不愿或不能补办手续，则可参照合法建筑给予适当补偿。
　　根据以上分析，可见，对[案例一]的第三种适当补偿的处理意见比较适当。人民法院的判决因为无具体明确的法律依据，故以适用《民法通则》第一章基本原则中的第四条和第六条为宜，但判决说理中应说明该违法建筑非应予无偿拆除的违法建筑，拆迁应得到适当补偿。

　　（二）违法建筑租赁纠纷的处理

　　人民法院审理违法建筑租赁纠纷案件，首先要解决的是要确认该租赁合同的效力。笔者认为占有和使用只是一种事实状态，并不能因为实际占有和使用而产生所有权权能，“所有权应由法律做出保障，占有是通过事实关系来保障的”。违法建筑人对违法建筑的占有和使用是一种无权占有和使用，不能产生相应权利，那么其后的收益因为没有权利依据，便成为一种不当得利。由此推理，违法建筑者不是违法建筑的所有权人，当然也不是适格的出租人。我国《城市房地产管理法》第52条明确规定租赁合同的出租人应该是出租物的所有权人，同时在《城市房屋租赁管理办法》等法规中都明确规定违章建筑不得出租。因此笔者认为，对于违法建筑租赁合同的效力可依据《中华人民共和国合同法》第52条第一款第（五）项的规定而确认为是违反法律、行政法规强制性规定的无效合同。合同被确认无效后，租金额的约定条款也归于无效，故第一种处理意见中认为应按照原约定租金标准给付租金观点显然不能成立。根据《民法通则》第61条的规定和前述第三种处理意见中的理由，其租金也不宜收缴。笔者以为，原告租金及返还房屋的诉讼请求因为没有法律依据，不应得到支持。理由是：违法建筑人并非违法建筑的所有权人，不享有租金和返还房屋的请求权。而构成违法建筑的建筑材料等却系原告合法财产。鉴于张某在租赁违法建筑期间实际占有、使用了原告部分合法财产，且取得了一定收益，根据民法的公平和等价有偿原则，可给予原告适当经济补偿，具体补偿数额不能参照双方约定的租金标准支付，以区别于有效合同，实践中可以房管部门核定的租金标准或略低于该标准给付。对于被告返还房屋的诉讼请求如何处理，笔者同意第二种处理意见中的被告张某应搬离该房而不是返还该房给原告的观点。

　　（三）违法建筑侵权纠纷的处理

　　笔者认为，[案例三]中的甲虽然故意毁损了乙的违法建筑，但不应承担民事责任。理由如下：

　　1、违法建筑人对违法建筑不享有合法民事权利。首先，违法建筑人对违法建筑的占有只是一种事实状态，而非权利。其次，违法建筑人对违法建筑不享有不完全所有权或瑕疵所有权。所有权不是占有、使用、收益与处分四种权能的简单的量的相加，而是一种全面的、概括的、统一的权利。黑格尔曾说过：仅仅是部分的或暂时的归我使用，以及部分的或暂时的归我占有，是与物本身的所有权有区别的……所有权本质上是自由的，完整的所有权。梁慧星教授也认为，不自由或者不完全的所有权就不是所有权，所以，从严格意义上讲，不存在不完全的所有权或者有瑕疵的所有权一说，那种认为违法建筑人基于对违法建筑的占有或由于对违法建筑材料合法所有从而对违法建筑享有部分使用、收益权利的观点，缺乏法律依据。

　　2、笔者认为，对于违法侵权纠纷，应当根据违法建筑本身的违法程度来具体确定侵权人的赔偿责任：对于毁损的违法建筑属于虽然影响城市规划，尚可采取改正措施，且在诉讼过程中已经办理了批准登记手续的，原则上应当按照毁损合法建筑的规定判令侵权人予以全部赔偿；如果毁损的违法建筑，属于严重影响城市规划，有关部门没有作出限期拆除的处理，或者已作出限期拆除的处理，但拆除期限没有届满的，那么，擅自拆除行为实质上已剥夺了违法建筑人对违法建筑中能够转移部分财产的合法转移权，所以侵权人此时原则上只应当赔偿由其擅自拆除行为而造成的扩大了的损失；如果毁损的违章建筑，属于严重影响城市规划，有关部门已经作出了限期拆除决定并且已经到期的，应认定违法建筑人已经自动放弃了对合法财产的转移权，故擅自拆除毁损的行为人也不应当再承担赔偿责任。[案例三]即属于最后一种情况。

　　3、甲具有合法抗辩理由。对于违法建筑，任何人都可以任意毁损的观点显然违背了违法建筑的认定和处理主体法定性这一现行法律规定，也不利于社会稳定和维护既存经济秩序。但从行为人的抗辩权角度分析可将对违法建筑的损害分为两种情况：一种是没有合法抗辩权的损害；另一种是具有合法抗辩权的损害。甲、乙住房毗邻，属相邻关系，乙擅自建盖的车库侵害了甲的相邻权，甲的拆除车库行为具有排除妨害性质，具有一定的合法性。

　　结束语

　　违法建筑的正确界定及其关联民事纠纷的妥善处理，涉及到很多基层人民群众的切身利益，意义重大，一定要正确、妥善处理好。为此，我国可借鉴发达国家的成功经验和立法成果，逐步完善违法建筑的关联立法，规范违章建筑的界定、处理程序和规则，扩大司法部门对违法建筑关联纠纷的审查范围和力度，建立违法建筑统一登记审查制度，区别违法建筑的不同情况进行区别处理。人民法院和有关部门在处理违法建筑及其关联民事纠纷的过程中，除了要从实际出发、以法律为准绳之外，更要兼顾党的政策，站在科学发展观的高度，以人为本，统筹兼顾公共利益和个人利益。

作者单位：马鞍山市金家庄区人民法院