本案行政程序是否违法

作者：杨斌  发布时间：2007-08-24 14:50:00

    原告鹤新村民委员会

    被告A市某区人民政府

    第三人旺旺村民委员会

    1988年，原告鹤新村民委员会与第三人旺旺村民委员会因争议地的使用问题发生纠纷。1997年2月24日，A市人民政府作出3号决定将争议地确权归旺旺村集体所有。原告鹤新村不服，申请行政复议。某省人民政府作出5号复议决定。复议决定认定上述3号决定处理明显不当，撤销3号决定，责令A市人民政府重新作出具体行政行为。97年7月2日，A市人民政府作出5号决定把本案争议地确权归旺旺村集体所有。原告仍不服，申请复议。某省人民政府于97年9月30日作出7号复议决定认定，上述5号处理决定主要事实不清，处理显失公正，决定撤销5号决定，责令A市人民政府重新作出处理决定。A市人民政府办公室遂于97年11月27日作出46号《关于资源行政处理案移送的通知》，将本案移送A市某区人民政府作出处理。A市某区人民政府于2003年6月18日作出7号决定将争议地确权给第三人旺旺村集体所有。原告不服，向A市人民政府申请行政复议。A市人民政府作出复议决定维持7号决定。原告不服，诉至法院，认为A市人民政府对上级政府指定其必须履行的“依法重新处理”的义务不履行，反而把案件移送下级政府受理，程序违法，请求撤销该决定。被告辩称《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；”被告是县级人民政府，有权作出行政处理决定，并且有上级政府的《关于资源行政处理案移送的通知》作为其具体行政行为的法律依据，从而认为其处理决定是符合法律、法规的规定。

    对于本案如何处理，某法院内部有二种观点：第一种观点认为，省人民政府的7号复议决定责令A市人民政府重新作出具体行政行为，是针对被复议的5号决定而言。而A市某区人民政府处理本案是根据A市人民政府的指定受理，A市某区人民政府作为县级人民政府，依法享有处理山林、土地权属的主体资格，因此不违反法定程序，应该驳回原告的诉讼请求。

    第二种观点认为，A市人民政府对上级政府指定其必须履行的“依法重新处理”的义务不履行，反而把案件移送A市某区人民政府去受理，目的是规避法律和上级政府的监督，程序违法，行为违法，应撤销。

    最后法院采取第一种观点，认为A市某区人民政府处理本案是根据A市人民政府的指定受理，A市某区人民政府作为县级人民政府，依法享有处理山林、土地权属的主体资格，因此不违反法定程序，驳回了原告的诉讼请求。

    评析：笔者认为，某省政府处理决定书明确指定由A市人民政府对本案作出处理决定，但是A市人民政府没有法律、法规等规范性文件为依据，违法将案件移送给A市某区政府处理，程序违法，A市某区人民政府根本无权作出处理决定。理由如下：

    一，A市人民政府将案件移送给A市某区处理, 明显是为了规避省人民政府的复议，规避法律的行为是无效的，同时变相剥夺了当事人通过向省级政府提起行政复议纠正A市人民政府行政处理决定的权利。A市人民政府的行政确权决定，先后经行政复议，都被省人民政府以该决定处理明显不当，或主要事实不清，处理显失公正为由予以撤销。在省人民政府责令A市人民政府重新作出具体行政行为时，A市人民政府移送A市某区人民政府作出处理，其移送的结果导致原告不服行政处理决定，只能向A市人民政府申请行政复议，这就剥夺了当事人向省人民政府提起行政复议的权利，这在程序上是不公正的。因为在一般群众看来，向省级政府提起行政复议显然比向A市人民政府提起行政复议公正，一方面能避免地方行政官员间由于交往过密导致的地方保护主义，另一方面省级政府行政官员在群众心中比下级政府行政官员的素质高。

    二，A市政府将案件移送给A市某区政府处理，没有法律依据。行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”该条是行政举证责任分配的基本原则，是行政诉讼证据规则区别于民事诉讼“谁主张，谁举证”证据规则的核心。在行政诉讼中，被告不仅要提供作出具体行政行为的事实依据和法律、法规等规范性文件依据，而且应通过其向法院提供的材料证明被诉具体行政行为的合法性。被告提供的证据如果不足以证明被诉具体行政行为是合法的，则承担相应的败诉责任。《行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”第五十三条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决”。《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”根据以上法律的规定，作为具体行政行为的法律依据包括法律、行政法规、地方法规、自治条例、单行条例、司法解释、规章、规章以下的规范性文件。法律指全国人大及其常委会制定的基本法律和一般法律。行政法规指的是国务院按照行政法规制定程序颁布实施的规范性文件。地方性法规指的是被宪法、法律赋与立法权的地方国家权力机关按照地方性法规制定程序制定的规范性文件。自治条例和单行条例是民族自治地方的国家权力机关根据宪法和法律的授权，结合本地的实际情况和特点按照立法程序制定的规范性文件。司法解释是最高法院对于在审判中如何具体应用法律的问题进行的解释。具体到本案，某省政府处理决定书明确指定由A市人民政府对本案作出处理决定，但是A市人民政府只是凭A市人民政府办公室于97年11月27日作出的46号《关于资源行政处理案移送的通知》作为将案件移送给A市某区人民政府处理的规范性文件依据。A市人民政府办公室作出的《关于资源行政处理案移送的通知》显然不是法律、法规、自治条例、单行条例、司法解释、规章。至于是否属于规章以下的规范性文件，笔者认为，发布规范性文件即作出抽象行政行为是宪法赋与行政机关的一项职权，而抽象行政行为对于不特定的对象能够反复适用，具有立法的性质，因此《关于资源行政处理案移送的通知》也不属于规章以下的规范性文件。因此，A市政府将案件移送给A市某区政府处理，没有法律依据。

    三，对于被告认为《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”因此本案被告是县级人民政府，有权作出行政处理决定，并且有上级政府的文件作为其具体行政行为的法律依据，从而认为其处理决定是符合法律、法规的规定，不存在违反法定程序的问题。笔者认为，《中华人民共和国土地管理法》第16条虽规定县级以上人民政府对单位之间土地所有权和使用权的争议有权作出行政处理决定，但这只是就一般的情况下作出的规定，究其立法本意，意在说明县级以上人民政府有权作出行政处理决定，具体由哪个县级以上人民政府处理，还要根据属地原则等来确定管辖。按照被告的观点，只要是县级以上人民政府就有权作出行政处理决定，那么A省的县级以上人民政府就有权处理B省的案件，显然是不对的，特别是本案中，在省人民政府责令A市人民政府重新作出具体行政行为时，A市人民政府更不能移送A市某区人民政府依法作出处理。　　　　　　

    综上，A市人民政府对上级政府指定其必须履行的“依法重新处理”的义务不履行（行政不作为），反而把案件移送A市某区人民政府去受理，没有法律、法规等规范性文件为依据，程序违法，应撤销。

    作者单位:广西贵港市港北区人民法院

    来源：中国法院网编辑：张涵