福建天胜联盟律师事务所 柳丽芳

　　未满18周岁的公民是未成年人，根据法律规定，未成年人应当在监护人的监护下成长。但是，随着我国经济的发展，越来越多的未成年人却无法得到有效的监护，处于监护缺失状态，这种监护缺失导致了许多社会问题，也严重损害了未成年人的合法权益。那么，是什么导致了未成年人监护缺失，如何有效保护监护缺失的未成年人呢？

　　一、我国的未成年人监护制度：

　　未成年人的监护是指对未成年人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护的法律制度。我国法律中关于未成年人监护制度主要是来自《民法通则》的规定。

　　《民法通则》第十六条规定 “未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼由人民法院裁决。没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”第十八条规定 “监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。监护人依法履行监护的权利，受法律保护。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”

　　另外，《最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见》中规定“监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。”

　　从上述规定可以看出，我国的未成年人监护制度只是规定了未成年人的监护人是父母，祖父母、外祖父母，兄、姐，等等，并赋予了监护人委托他人监护的权利，但没有规定监督监护的机关，这种制度的不完善是导致未成年人监护缺失的重要原因之一。

　　二、监护缺失未成年人：

　　对于未成年人而言，监护缺失是指未成年人没有有效的监护人或者虽有监护人但监护人没有完全履行其监护责任。监护缺失极易造成未成年人的人身、财产及其他合法权益遭受侵害。

　　我国目前监护缺失的未成年人主要有以下几种情况：

　　1、单亲家庭的未成年人：随着离婚率的不断上升，生活在单亲家庭中的未成年人也在逐年增多。父母离异后，小孩子跟一方生活，经济情况好的，将小孩子送到寄宿学校；经济情况不好的，父亲或母亲忙于谋生，无暇亲自照顾小孩，或听之任之，或交给家中的老人照看，而老人力不从心，无法全方位地监护好奇爱动小孩子…… 所有这些使得单亲家庭的未成年人实际处于监护缺失的状态；

　　2、农村的留守儿童：随着越来越多的农民工进城打工，农村出现了越来越多的留守儿童，这些留守儿童多是由祖父母、外祖父母照看。表面上看，这些小孩子有老人监护，但这些老人也同样是力不从心，无法真正监督保护小孩子的人身权益，特别是女孩子的人身权益，近年经常有留守女童被强暴的事情见诸报端就是很好的例证。留守儿童大多年龄不足14岁，但在全国却足有2000万！

　　3、城市中外来员工的子女：在陌生的城市中谋生本来就不容易，拖儿带女生活就更为艰难。家长从早到晚忙着挣钱养家，很少有时间关注孩子的状况，至于孩子是不是真正在读书，是不是流连网吧等等，很多家长都不清楚，使得这些孩子实际处于监护缺失状态；

　　4、流浪儿童：据国务院妇女儿童工作委员会办公室等机构对北京、杭州、上海等九城市进行抽样调查推算，全国流浪儿童应该在100万至150万间。这些孩子虽是读书的年龄却流浪街头，年龄小，无知识，无任何技能，没有任何生活保障，多数不得不以偷抢为生，犯罪率极高。

　　5、父母双亡及事实上无人监护的未成年人：全国18周岁以下父母双亡及事实上无人监护的未成年人共计57.3万人；我国服刑人员的未成年子女在2003年就已超过60万人，其中约46％的孩子生活无任何保障。

　　6、上述五类监护缺失的未成年人在我国已经达数千万人，其中一部分未成年人因缺乏必要的生活学习上的物质保障，遭受精神创伤等沦为社会闲散人员，进而误入歧途。保护这些监护缺失的未成年人，就要保证他们维持基本生活学习所需的物质需要，尽量避免或减轻他们所遭受的人格尊严、精神及心灵的创伤。

　　三、保护监护缺失的未成年人：

　　造成未成年人监护缺失的根本原因是父母及其他监护没有真正执行到位，而监护没能得到有效执行的根源就在于我国监督监护制度没有建立，并且我国的社会保障体系尚未将未成年人纳入，因此要保护未成年人特别是监护缺失的未成年人，就要建立强有力的监督监护机构，健全社会保障体系，将未成年人纳入到社会保障体系之中，进而形成完善的未成年人监护监督的法律制度。

　　（一）、建立省、市、区（县）、社区或村四级监督监护机构

　　我国计划生育工作所取得的成绩是举世瞩目的，在世界第一的人口大国能在短短的二十余年的时间迅速将人口增长率稳稳地降下来堪称是一个奇迹。这个奇迹之所以发生，就是我国政府建立了完善的计划生育监督机构。现在，我们所面临的监护缺失未成年人的保护工作也如当初的计划生育工作一样艰难而重要，为此，我们可以借鉴计划生育工作的经验，象抓计划生育工作一样抓未成年人的监护工作，建立省、市、区（县）、社区或村四级的未成年人监督监护机构。

　　省、市、区三级监督监护机构可以列入行政职能部门，社区或村则可以效仿计划生育，由社区的居民委员会或村民委员会承担。居民委员会和村民委员会直接接触社区的居民或村民，最了解社会基层的情况，特别是了解居民或村民的家庭状况，由他们来担任监督监护的机构是非常恰当的，计划生育工作的成功有力地证明了这一点。

　　鉴于《民法通则》第十六条第三款规定在某些特别情况下由居民委员会或村民委员会担任未成年人的监护人，笔者认为这有待于调整修改。世界各国保护未成年人的经验告诉我们，自然人比机构更适合担任未成年人的监护人，自然人可以为未成年人提供一个真正的家庭生长环境，有利于监护缺失未成年人的身心健康成长，可以有效避免或减少给这些未成年人的精神、心灵及人格等进一步造成伤害。由居民委员会或村民委员会承担监督监护的职责比由其担任未成年人的监护人要好。

　　监督监护机构设立后，应当有效监督辖区的未成年人的监护人，使监护人履行其监督和保护未成年人的法定职责。建议以立法的形式确定监护监督机构的权利义务，比如：监督监护机构应当对辖区每个家庭的未成年人（包括流动人口如外来务工人员等）建立档案资料，自未成年人出生之日起，定期、不定期走访未成年人的家庭，了解监护人的经济状况和精神状态，了解未成年人的身体状况和生活学习的状态；对监护人进行必要的知识培训包括法律培训和教育监护知识培训，使各个监护人明确自己所承担的监护责任；对家庭发生变动（如父母离异，或一方去世等等）的未成年人进行必要的心理疏导；协助完全丧失监护人的未成年人办理社会救助手续等等。总之，监督监护机构应当确保辖区的每一个未成年人处于有效监护之中，确保每位缺失监护人的未成年人得到社会的及时救助，并使他们重新处于有效的监护之中。

　　（二）、完善社会保障体系，将未成年人特别是监护缺失的未成年人生活保障纳入到社会保障体系中来。

　　我国目前的社会保障体系重点在保障成年人在医疗和养老方面的利益，除少部分地区如厦门等将儿童的医疗保障纳入之外，尚没有将未成年人的保障尤其是监护缺失的未成年人生活学习保障纳入该体系，从而使未成年人在监护缺失的情况下连最起码的生活费用都没有。为此，建议在社会保障体系内增加设立未成年人生活保障：以征收的计划生育超生社会抚养费为基础，吸收社会定向捐赠以及由未成年人的父母按期以一定基数和比例缴纳等等，形成未成年人专项生活保障金，在未成年人出现监护缺失时按月发放或达到一定年龄时一次性发放，以保证未成年人在监护缺失时仍有稳定的基本生活来源，保障其最基本的生活学习费用，使这些监护缺失的未成年人不至于因为生活无着落而辍学甚至流浪街头。

　　（三）、健全监督监护法律制度

　　首先，无论建立监督监护机构还是将监护缺失未成年人的保障纳入社会保障体系，都需要制定完善的法律条文予以规范和保证，如以法律的形式明确监督监护机构的法定责任，通过法律赋予监督监护机构的法定权利，制定监护缺失未成年人生活保障相关的社会保障法律法规等等。

　　其次，应以法律法规等形式明确未成年人的监护人应当承担的监护责任，明确赋予监护人的法定权利，对未尽监护责任的监护人特别是父母给予重罚，甚至处以刑罚，改变目前我国未成年人监护制度中仅侧重规定监护人责任，而没有充分赋予其权利，特别是对监护人未尽监护职责无法予以有力惩处的现状。

　　我国《未成年人保护法》所规定的法律责任过轻，如该法第六十二条规定“父母或者其他监护人不依法履行监护职责，或者侵害未成年人合法权益的，由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予行政处罚”，而劝诫、制止和行政处罚实际上很难对监护人形成威慑，相反却会在一定程度上纵容这些监护人对未成年人的违法行为，从而可能会造成一些未成年人脱离监护人或家庭流浪街头，成为新的监护缺失未成年人。为此，应当予以加重对监护人未尽监护义务的处罚，形成一定的威摄力。

　　最后，完善与流浪儿童等监护缺失的未成年人救助机构的相关法律法规，明确救助机构职责，保证专项救助经费落到实处，保证民政部门、公安部门等相关部门依法行使职权来保障监护缺失未成年人的合法权益；在这些救助机构违反法律规定，未履行其救助职责，或侵犯了监护缺失未成年人合法权益时，依法予以严惩。

　　综上所述，建立监督监护机构，完善社会保障体系，健全监督监护法律体系是保护监护缺失未成年人的有力措施。保护未成年人，特别是保护监护缺失的未成年人，就是保护我们自己，就是保护我们的未来。

　　参考资料：

　　1、《中国未成年人法律保护的十大突破》中国青少年研究中心法律所所长鞠青http://www.humanrights.cn/cn/zt/qita/rqzz/2007/02/t20070423_229793.htm

　　2、《留守儿童情况让调研人员“触目惊心” 》2007年06月01日 《法制日报》

　　http://news.sina.com.cn/o/2007-06-01/075011937017s.shtml

　　3、《完善我国未成年人监护制度的法律思考》通州区人民检察院 刘锐http://www.bjyouth.gov.cn/gzyj/jyjl/135042.shtml

　　4、《中国劳工与弱势群体状况》陈宗寿http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=110782