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内容摘要：明晰煤矿产权是促使投资人从自身利益考虑，保证安全投入，合理开发利用煤炭资源，资产重组，规模改造的客观需要。明晰产权的核心是明晰采矿权主体，重点是二级市场采矿权转让后的采矿权主体。明晰产权要保证国家煤炭资源所有权的实现，改变目前所有权虚置、法律产权和事实产权并存的局面。
自1996年始，我国煤炭业开始了政府主导下的企业化改制试点，企业市场化步伐加快，产权流动频繁，特别是近年来，煤矿事故频发，在调查处理事故中发现，很多煤矿采矿许可证载明的采矿权人同实际的采矿权行使人不一致，出现了法律产权和事实产权并存的局面，给煤矿监管、司法裁判提出了许多不容回避的问题。由于产权不清晰，存在大量问题，一是大量的非法开采，造成资源浪费、环境破坏；二是吃肥丢瘦，采易弃难；三是资源整合，关小上大时举步观望，顾虑重重，担心权益得不到保障;四是煤矿很难实现规模开采，规范经营，市场竞争力、抵御风险能力差；五是急功近利，缺乏长远打算，忽视安全投入，事故不断。党的十六届三中全会提出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。晋政发[2004]14号《山西省人民政府关于继续深化煤矿安全整治的决定》要求各级政府要对现有煤矿的投资经营行为进行清理、整顿和规范，明晰企业产权，规范企业组织形式和经营方式，落实安全责任主体，加强监督管理和责任追究。省煤炭工业局针对煤炭资源管理中存在的一些问题，向省政府提出建议：在推行采矿权有偿使用的基础上，按照“资源资产化管理，企业股份化改造，区域集团化重组”的思路，加快建立与煤炭行业特点相适应的“产权归属清晰，主体权责明确，经营方式规范，管理科学严格”的现代煤矿企业制度。因此，明晰产权不仅是法律和政策的要求，也是煤炭生产经营的现实需要。它有利于维护矿产资源国家所有权的权益，有利于保障采矿权人的合法权益，明确达到安全生产条件所必需的资金投入者，保护和合理开发利用煤炭资源，促进煤炭资源的优化配置和煤炭资源开采产业的健康发展
1、明晰煤矿企业产权的核心是明确采矿权主体
（一）、产权的概念
一些法学家认为狭义的产权制度主要指所有权制度或物权制度，而广义的产权制度则包括物权、债权、法人和企业财产权、股权、知识产权等各种的财产权利。2004年2月1日起施行的《企业国有产权转让管理暂行办法》界定企业国有产权，是指“国家对企业以各种形式投入形成的权益，国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益”。可见，产权已不仅指传统意义上的所有权，还包括各种财产权利和权益。
（二）煤矿企业产权
国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》明确“探矿权、采矿权为财产权，通称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。矿业权人依法对其矿业享有占有、使用、收益和处分权”。矿业权属于物权中的他物权，是由于矿产资源的所有权和使用权相分离，从矿产资源所有权派生出来的矿产资源的使用权，是在矿产资源所有权之下所设定的用益物权。矿产资源所有权和矿业权共同构成矿产资源财产权的内容。对煤矿而言，仅研究矿业权中的采矿权，虽然煤矿也有生产勘探权，但生产勘探权是采矿权的附属权利，根据矿产资源法律法规的规定，生产勘探不需要办理勘探许可证,取得探矿权。
长期以来，采矿权作为煤矿企业的重要资产或不被普通人了解，或不被重视。国土资源部《探矿权采矿权评估管理暂行办法》规定“探矿权、采矿权若与企事业单位其他资产一并转让的，探矿权或采矿权价款应计入被转让的企事业单位资产总额”，这明确了采矿权的资产地位。因此煤矿企业资产包括采矿权、土地使用权、采掘设备、地面工业广场及设施、有开采使用价值的井巷等。一个煤矿如果没有采矿权，就是非法煤矿，要按照关井六条标准，矿井井筒完全毁闭、填实，井口场地得到平整，矿井生产设备和供电、通信线路、供水管路全部拆除，妥善处理矿井财产，遣散从业人员。显然，如果没有采矿权，煤矿企业的其他资产就失去了发挥作用的基础，成了无用武之物。可见采矿权在煤矿企业资产中处于核心地位。煤矿所占有的矿产资源属于国家所有是法律的强制性规定，因此煤炭行业明晰企业产权核心是明确采矿权主体。《矿产资源法实施细则》定义采矿权“是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”。采矿权主体可以是企业法人，也可以是民营投资人。
二、 明晰煤矿企业产权重点是明晰煤矿采矿权转让后的采矿权主体
（一）矿业权市场体系的结构，
按矿业权所有者的不同分为一级出让市场和二级转让市场。一级出让市场是指矿业权登记管理机关以批准申请或竞争方式（招标、拍卖、挂牌方式）作出行政许可决定，颁发采矿许可证的行为和因此而形成的经济关系。矿业权登记管理机关向申请人、投标人、竟得人出让矿业权即构成矿业权一级市场。转让是指矿业权人将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、分立、合并、合资、合作、重组改制等方式。矿业权在一般民事主体之间转移构成矿业权二级市场。
（二）当前一级出让市场采矿权要依法规范市场化运作
按照“资源整合、关小上大、能力置换、联合改造、淘汰落后、优化结构”的发展思路，省政府提出地方小煤矿要通过采矿权出让、产权置换等形式实现资源整合，进行联合改造，达到减少矿点，扩大规模，优化矿井布局、提高安全保障程度的目的。今年底，重点产煤县五证齐全（营业执照、矿长资格证、采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证）、生产能力9万吨/年以下的小煤矿将重新规划，合并井田，资源协议出让；井田面积和规模小无法进行资源整合的，通过经济补偿予以关闭。
2003年8月1日起施行的《山西省矿业权公开出让暂行规定》明确：矿业权公开出让采取招标、拍卖和挂牌的方式（简称招拍挂）。这一规定完全按市场化进行运作，透明度高，在非煤矿山矿业权出让中已全面推开。煤炭资源出让应加快招牌挂实施的步伐，协议出让只应限于资源整合的特定历史时期，不应推及以后。我省规定，全省范围内原则上不再批准建设单井能力小于30万吨/年的小型矿井，因而近期一级市场采矿权出让数量有限。
（三）、煤炭采矿权二级市场亟待解决的问题
2001年下半年煤炭市场好转以来，特别是煤炭暴利时代出现后，浙江民营资本大量进入我省煤炭行业，60%的小煤矿都被温州人买掉了。省外一些大的企业集团、公司也纷纷调整发展战略，进军煤炭行业。个别市、县政府与省内外大企业签订协议，擅自划分和处置煤炭资源；一些煤炭企业未经批准，以入股、联办、兼并、收购等方式与外省企业进行合作，转让控股权，有的以债务一次性承担、经营权转让、托管等形式，形成实际上的采矿权转让。这些做法，有的是由县政府成立专门机构，以招投标的形式完成，得到当地政府承认。但新的投资人不办理采矿权变更登记手续，当地政府也不督促投资人办理，形成了法律上的采矿权和事实上的采矿权行使者不一的现象，即出现了二元主体。这种情况发生在采矿权二级市场，在实践中错综复杂。2004年，省政府感到，要从根本上治理煤矿安全的问题，就要解决小煤矿过多的问题和投资人对自己煤矿利益的真正关切的问题，在部分地区率先进行了明晰煤矿产权的试点。实际上，就是把投资人的短期利益变成长期利益，使投资人自觉在安全上加大投入，屏弃急功近利的胡采滥挖。因此明晰煤矿企业产权重点是明晰采矿权转让后的采矿权主体。
1、对已经形成采矿权转让的，各级主管部门应督促事实上的采矿权人依法办理采矿权转让审批、变更登记手续。转让协议公证只解决了转让的真实性和合法性，尚无法律效力，不能代替确权即转让审批和变更登记。采矿权转让应首先提出申请，转让申请经审批管理机关审查批准的，转让合同自批准之日起发生法律效力，但采矿权转让行为尚未完成，因为，审查批准是一个准许行为，是采矿权转让的前提条件，采矿权转让涉及采矿权主体的变更，必须依变更登记为公示和实现途径。目前为何有些县政府和事实上的采矿权人均形成默契，不办理有关手续呢？因为县政府以其他名义收取了采矿权价款，大部分自己使用。如忻州市某县以煤炭发展基金名义收取。事实上的采矿权人若办理采矿权转让审批，按照《山西省矿业权公开出让暂行规定》，省国土资源管理部门要向受让人收取采矿权价款，事实上的采矿权人将面临重复缴纳的局面。价款是一笔不小的数目，谁也不愿意二次缴纳。难道事实上的采矿权人不关心不确权可能出现的不利后果吗？当然不是，但必须解决重复缴款的问题。如果不办理变更登记，法律上不确权，投资人就只会关注投资的回收和回报的速度。在这个煤炭暴利的时代，只要政府承认，老百姓不干涉，能够快速收回投资并有丰厚回报，即使哪一天不让干了，经济核算仍划得来。政府由于利益在手造成管理放手，两相结合不利于煤矿安全生产。若如此，明晰产权改善安全状况的目的就不能实现。省政府晋政发（2005）20号“关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见”规定煤炭企业现有采矿权有偿出让变现价款省、市、县按3：2：5比例、公开竞价出让的价款省、市、县按2：3：5比例分成，解决了投资人重复缴款的担心，但以改制收取了煤炭发展基金的县要处理好资源整合和改制的关系，已经改制的现状同资源整合的要求并不完全符合。
采矿权转让后不办理变更登记还有一个理由，就是以经营权转让的名义出现，掩盖采矿权转让的事实。在我国二十多年的的改革实践中，经营权一词只在两种场合用过：在企业管理的场合，改革开放初期，在国有独资企业的改革中，为了解决政府同企业之间政企不分的弊端，扩大企业自主权，以求增强其活力，提出了所有权和经营权分离的改革思路。这是处理资本所有者同资本运用者之间关系的做法，已为“出资人所有权和企业法人财产权”的提法所取代了；在社会管理的场合，政府在履行市场监管职责时，通过工商登记程序，依法确定企业的市场准入资格和经营范围，也就是授予企业一定范围的经营权。但这种经营权的取得，同是否有权占用非自己所有的自然资源，完全是两回事。我国1996年修改后的《矿产资源法》确立了企业审批与采矿权审批相分离的制度，即先有企业，后取得采矿权，企业审批和采矿权审批适用不同的法律制度，由不同的部门管辖，分体运行。如晋神河曲电煤有限公司是山西省煤炭运销总公司和神华集团合资成立的企业，拟整合河曲县九座小煤矿成立沙坪煤矿，电煤公司必须再向国土资源厅办理采矿登记，采矿权人为电煤公司，矿山企业名称为晋神河曲电煤有限公司沙坪煤矿，不能以电煤公司的企业审批代替其下属的沙坪煤矿的采矿权登记审批。
研究经营权需要区分煤炭的经营权和煤矿的经营权。合法煤矿销售本企业生产的煤炭是采矿权的附属权利，不需要另行批准，而对于专门从事煤炭销售的煤炭运销公司、发煤站、煤焦营业站，国家发展和改革委员会制定有《煤炭经营监管办法》，专门对煤炭的经营权加以规范。煤矿营业执照经营范围一栏写的是原煤开采，并没有特别再写明煤炭销售，是有充分的法理依据的。
因此，采矿权既不是体现所有权和经营权分离的经营权，也不是体现市场准入资格的经营权，而是矿产资源所有权分离的一种形式，煤矿经营权转让实质就是采矿权转让，不然经营权就成了无对象的权利。以经营权转让规避采矿权转让的事实，不办理采矿权变更登记手续，违反了矿产资源法的规定。
2、目前开展的明晰产权工作作价不科学，作价行为有违法律规定。基本分两种情形，一是以临汾为代表，单纯以煤种、储量作价，未考虑开采技术条件、交通、价格等因素，在不同的采矿权人之间造成不公；二是虽然考虑了多种因素，但未采用适当的评估方法。采矿权评估是由专门机构和人员根据评估的目的、评估对象的用途和实际情况选择适当的评估方法，依据国家的法律、法规和有关技术经济资料，在确定的评估条件下，对某一时点上的采矿权价值进行估算。估算必须由有资质的矿业权评估机构进行。我省自矿业权评估制度建立以来，已有六家矿业权评估机构获得资质，能够开展矿业权评估工作。
三、明晰煤矿企业产权应注意的几个问题
（一）采矿权出租应履行法律规定的审批手续。
采矿权出租是指采矿权人与他人通过签订采矿权出租合同，并经法定机关批准，在一定期限内将采矿权交付他人使用，行使实际的开采权利，采矿权人按约定收取租金，并在合同终止时收回采矿权的行为。从法理上讲，采矿权出租是在主物权采矿权之上设定了一项债权。前已述及，广义的产权包括债权。《山西省矿产资源管理条例》规定采矿权人与承租人须签订采矿权租赁合同，明确规定双方当事人的权利、义务和责任，内容需符合法律、行政法规的规定。采矿权出租后，承租人不得转租。明晰承租权对保护承租人的合法权利具有现实意义，如神华集团租赁忻州市保德县两座煤矿，能力达到800万吨，实现综合机械化采煤，百万吨死亡率达到世界先进水平。同时神华集团发挥自身拥有铁路、港口的优势，出口煤炭，符合国家鼓励发展煤炭、电力、铁路、港口等一体化经营的具有国际竞争力的大型企业集团的政策。但神华集团的租赁集中折射出了租赁的两个问题：
1、租赁期限同采矿权期限的衔接问题。
目前的采矿权期限过短，企业普遍反映常年用很大的精力办证，影响了对安全的注意力。租赁期限普遍超出采矿权期限。出租权是以采矿权的存在为前提的，超出采矿权期限的租赁期限失去了法律基础，成为效力待定的条款。合同法规定租赁期限不得超过二十年，超过二十年的超过部分无效。神华集团同保德县签订的合同期限为30年，明显不符合合同法规定。作为企业来讲，目前可以这样处理这个问题：租赁期限同采矿权期限，采矿权延期租赁期限自动跟随延期。超过二十年后，重新签订租赁合同；作为颁证管理机关来讲，对大型、特大型煤炭企业的采矿权期限应同设计服务年限相同。采矿权行使中必须符合安全生产条件的门槛可由安全生产许可证三年的有效期来加以控制。
2、租赁企业不能上市。
租赁权是债权，承租人处于债务人的地位，没有采矿权的“所有权”，因而上市时不能将租赁企业纳入。神华集团H股已在香港成功上市，上市前成立的神能股份有限公司拟将租赁保德的煤矿纳入上市范围，遇阻后欲转为采矿权，终因与地方协商无果告废。
（二）、承包不再是禁止的行为。
我国企业改制起源于承包，经过多年的实践，承包制弊端甚多，被认为失败了。但承包在煤炭企业根深蒂固，至今仍大量存在。从法律政策来讲，也经历了反复的过程。
1998年2月12日，国务院令第242号《探矿权采矿权转让管理办法》规定“以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。”这是矿产资源法修改，确立矿业权可以依法有条件转让原则后国务院行政法规第一次明确承包为擅自转让采矿权的行为。
国办发[2001]68号国务院办公厅关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知中规定“严禁采矿权人以承包、转包和租赁等方式，将部分和全部采矿权转给他人开采。对已有的以承包、转包等方式开采矿产资源的，要认真清理，并依法严肃处理。”
2002年11月1日起施行的《安全生产法》第四十一条规定“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。”安全生产法关于承包的规定是针对矿山、建筑施工企业、危险物品等全部生产、经营单位而言的，从逻辑推断应包括煤矿在内。但资质有何要求，不同行业不可能相同，应有细化的规定。根据矿产资源法和国土资源部有关规定，资质条件除具有相应的资金、技术和设备之外，还必须能够独立承担民事责任。从目前看，这个规定仍不能适应安全门槛要求，如对从业人员、特殊工种、经营管理人员的技能要求。
国办发[2003]58号国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的通知中要求“在煤矿改制以及承包、租赁合同中必须明确安全生产职责。”从字面推断，煤矿允许承包。
晋政发[2005]6号山西省人民政府《关于加快三大煤炭基地建设促进全省煤炭工业可持续发展的意见》在煤矿安全生产管理部分指出：“鼓励发展专业性的煤矿生产管理企业，实现煤矿生产由个人承包管理向具有专业管理人才支撑的有资质的法人公司管理的转变。”
《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》列明应予停产整顿的十五条重大安全隐患第13条为“煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得安全生产许可证和煤炭生产许可证从事生产的，或者承包方再次转包的，以及煤矿将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包的”。从这条规定可以看出，整体承包后重新领取了安全生产许可证和煤炭生产许可证的，即为合法。不允许承包者再次转包和劳务承包，这是目前关于承包的最新规定。
从上述对煤矿承包规定的梳理中可以看出，既有法律、行政法规，也有政策。按照新法优于旧法、上位法优于下位法的原则，现在有条件地允许承包。实践中，由于承包的规定各个时期不一，从管理部门到司法机关，人们的认识各异。宁武县某村办煤矿和某人98年签订联营协议，2001年下半年某煤矿以某人不积极申请验收重新核发四证为由，将煤矿另外交给他人开采，双方发生诉讼。2003年忻州市中级人民法院终审判决明为联营，实为承包，协议无效。我省其他人民法院对承包合同也有判定合法有效的。
承包合同是当事人双方平等协商签订的协议，应属合同债权。
（三）、国有大矿明晰产权必须同产权改革同步进行。
2004年以来，昔日的小煤窑之难转为国有大矿大难，暴露出国有煤矿改革严重滞后，安全隐患严重。2005年6月24日国家安全生产监督管理总局局长李毅中在安全形势及对策报告会上讲，国有矿安全欠帐505亿。国务院2月23日召开第81次常务会，要拿出30亿元支持国有重点煤矿的安全技术改造。单靠国家投资解决，无论从数量和时间上都不能满足安全生产需要。国有重点煤矿只要保持国家的控股地位，为什么不能引入民营资本弥补多年安全欠帐。大型煤炭国企是应该有所作为的时候了。
（四）、明晰煤矿产权中应研究国家所有权实现的程度。
矿产资源属于国家所有，所以征收矿产资源补偿费。粗略看，国家所有权在法律上和经济上都实现了。仔细研究，采矿权人按产量和销售收入交纳资源补偿费，一般１．５元／吨，相对于百元以外的煤价，微乎其微。而煤炭资源由原始赋存状态被采出变为煤炭产品后，国家的所有权逐步消失，转化为采矿权人的煤炭产品所有权。这种状况，法律上称为所有权虚置，有必要重新测算补偿金额。国家已经注意到这个问题，《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》提出加快完善煤炭税费计征办法，研究将煤炭资源税费以产量和销售收入为基数计征，改为以资源储量为基数计征的方案，并在条件成熟时实施。
（五）采矿权使用费应取消，采矿权价款宜称为采矿权出让金。
通过比较采矿权出让同土地使用权出让发现，出让对象都是国有的（土地、煤炭资源），出让的都是使用权（国有土地使用权、国家所有的煤炭资源使用权），受让人缴纳土地出让金取得土地使用权，同理采矿权出让宜收取采矿权出让金。现在采矿权有偿取得既收采矿权使用费，又收采矿权价款，形成了重复收费，理论上说不通，二者应留其一。鉴于采矿权使用权费每年每平方公里１０００元，一次性交纳３－５年，吨煤０．６元左右，低廉的费用诱使采矿权人像跑马圈地一样抢占煤炭资源，没有起到多大作用，可以取消，只保留采矿权出让金，与价款意义相同。
（六）、采矿权明晰后，应采用网上公示的方法让社会监督。
今年3月14日黑龙江七台河精煤（集团）公司新富矿三区一采特大瓦斯爆炸事故调查发现，矿主是七台河市桃山区安监局副局长。这个事例启示我们，一方面要切实保护采矿权人的合法权益，另一方面要监督国家工作人员参与办矿，成为阻碍监督检查甚至煤矿的保护伞。方法就是网络公示采矿权人，让社会明明白白监督。 （完） |
